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Neues Tierversuchsrecht – neue behördliche Prüfungskompetenzen?

Klaus Ferdinand Gärditz, Bonn


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(10.03.2022) Ein aktualisiertes Tierschutzgesetz verunsichert die Scientific Community. Welche Änderungen der Gesetzgeber eingefügt hat und wie diese zu bewerten sind – ein Überblick.

Das „Gesetz zur Änderung des Tierschutzgesetzes – Schutz von Versuchstieren“ vom 18. Juni 2021 (Bundesgesetzblatt I S. 1828) hat durch einige Änderungen im Tierversuchsrecht zu einer erheblichen Verunsicherung unter den mit Tieren Forschenden in Biowissenschaften und Medizin geführt. Das Gesetz dient vor allem – auch mit Blick auf ein Vertragsverletzungsverfahren – der vollständigen Umsetzung der EU-Richtlinie 2010/63/EU „zum Schutz der für wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere“ vom 22. September 2010. Die Richtlinie formuliert unter anderem Anforderungen an den behördlichen Prüfungsauftrag bei der Genehmigung von Tierversuchen. Das Gesetz soll dies abbilden. Inwiefern die Novelle auch Folgen für die Prüfung hat, ob Tierversuche wissenschaftlich unerlässlich sind, ist jedoch mit erheblicher Unsicherheit behaftet. Zur Klärung ist es notwendig, einen Blick auf den verfassungs- und europarechtlichen Rahmen zu werfen, in dessen Licht das Tierschutzgesetz (TierSchG) auszulegen ist.

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Vertreter der Gattung Xenopus (Krallenfrösche) sind nicht nur bei Aquarianern beliebt. Gerade Zell- und Entwicklungsbiologen greifen für ihre Studien gerne auf die Art Xenopus leavis als Modellorganismus zurück. Foto: Adobe Stock/pirotehnik


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Die Freiheit der Methodenwahl gehört zum Kern des Grundrechts der Forschungsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 Grundgesetz [GG]). Auch die Entscheidung einer Forscherin oder eines Forschers, bestimmte wissenschaftliche Erkenntnisse durch Tierversuche zu erlangen, wird insoweit geschützt. Die Forschungsfreiheit mag man im Rahmen der Verhältnismäßigkeit beschränken, um andere Belange von Verfassungsrang – wie das Tierwohl – zu schützen. Als Grundrecht ohne Vorbehalt hat die Forschungsfreiheit jedoch einen hohen Rang. Das gilt nicht zuletzt für die Grundlagenforschung, die in besonderem Maße die Leitidee verwirklicht, dass „gerade eine von gesellschaftlichen Nützlichkeits- und politischen Zweckmäßigkeitsvorstellungen befreite Wissenschaft dem Staat und der Gesellschaft im Ergebnis am besten dient“ (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 1. März 1978 – 1 BvR 333/75 unter anderem, BVerfGE 47, 327, 367). Dem Staat ist es hierbei verwehrt, selbst als „Wissenschaftsrichter“ wissenschaftliche Methoden oder Erkenntnisse hoheitlich nach Kriterien fachlicher Richtigkeit zu bewerten. Er kann lediglich den in einer Scientific Community generierten Stand wissenschaftlicher Erkenntnis aufgreifen und damit seine eigenen Entscheidungen rationalisieren.

Das Bundesverfassungsgericht ist daher 1994 in einer Kammerentscheidung mit der Leichtigkeit des Beiläufigen davon ausgegangen, dass die Verwaltung nicht eigene wissenschaftliche Beurteilungen treffen könne, ob ein Tierversuch fachlich-wissenschaftlich erforderlich sei, wenn über einen Genehmigungsantrag zu entscheiden ist: „Ist diese wissenschaftliche Bedeutung des Versuchszwecks nur wissenschaftlich begründet darzulegen, unterliegt sie zwar einer – wenn auch qualifizierten – Plausibilitätskontrolle der Genehmigungsbehörde; diese kann aber ihre Einschätzung über die Bedeutung des Versuchszwecks nicht an die Stelle der Einschätzung des antragstellenden Wissenschaftlers setzen. […] Für die Sachentscheidung können ihm aber außerwissenschaftliche Beurteilungsmaßstäbe nicht ohne weiteres aufgedrängt werden“ (BVerfG, Beschluss vom 20. Juni 1994 – 1 BvL 12/94).

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Auch die spätere Einführung eines Staatsziels Tierschutz in Art. 20a Grundgesetz im August 2002 hat hieran nichts geändert. Tierschutz ist zwar ein gewichtiger Belang, die Forschungsfreiheit im Rahmen der Verhältnismäßigkeit einzuschränken, also namentlich Tierversuche überhaupt einem Kontrollregime zu unterstellen und von bestimmten Voraussetzungen abhängig zu machen. Die Beurteilung, welche Methoden und Erkenntnisziele aus wissenschaftlicher Sicht erforderlich sind, können aber staatliche Behörden weiterhin nicht durch eigene Wertungen ersetzen.

Beispielsweise verurteilte das Oberverwaltungsgericht Bremen seinerzeit das Land, mit Blick auf die Forschungsfreiheit die Fortsetzung neurowissenschaftlicher Tierversuche an Rhesusaffen zu genehmigen (Urteil vom 11. Dezember 2012 – 1 A 180/10). Dem Grundrecht müsse zwingend „durch eine Herabstufung des Kontrollmaßstabes auf eine Plausibilitätskontrolle Rechnung getragen werden“. Einen Einschätzungsspielraum der Behörde zu Lasten der Forscherinnen und Forscher hatte das Gericht damit abgelehnt. Das Land Bremen wehrte sich hiergegen erfolglos. Das Bundesverwaltungsgericht wies in letzter Instanz eine Nichtzulassungsbeschwerde des Landes zurück (Beschluss vom 20. Januar 2014 – 3 B 29/13) und hob hervor, dass es keinen generellen Vorrang von Tierschutz oder Forschungsfreiheit gäbe. Vielmehr sei stets eine fallbezogene Abwägung vorzunehmen. Ob die Genehmigungsvoraussetzungen für einen Tierversuch vorlägen, bleibe im Lichte der Rechtsschutzgarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) gerichtlich vollständig kontrollierbar. Ein behördlicher Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 TierSchG bestehe folglich nicht.

Das Bundesverwaltungsgericht hat damit zum einen implizit akzeptiert, dass die Beurteilung, ob ein Tierversuch aus wissenschaftlich-fachlicher Hinsicht unerlässlich ist, vornehmlich von den verantwortlichen Forscherinnen und Forschern zu treffen ist, und die Genehmigungsbehörde nur eine Plausibilitätskontrolle durchführen kann, ob dies ausreichend dargelegt wurde. Zum anderen hat es explizit Begehrlichkeiten der Verwaltung zurückgewiesen, die hinsichtlich der ethischen Vertretbarkeit eines Tierversuchs einen gerichtlich nicht kontrollierbaren Entscheidungsspielraum beanspruchen wollte. Das Gericht hat hierbei ausdrücklich klargestellt, dass die demokratische Legitimation der Verwaltung kein verfassungskonformes Kriterium ist, der Behörde eine besondere Fachkompetenz zuzugestehen, wissenschaftlich-fachliche Fragen abschließend zu bewerten.

Hat sich nun durch die letzte Novelle des TierSchG hieran etwas geändert? Der Gesetzgeber hat in § 7 Abs. 1 TierSchG einen neuen Satz 3 eingefügt: „Die Pflicht zur Beschränkung von Tierversuchen auf das unerlässliche Maß […] beinhaltet auch die Pflicht zur Verbesserung der Methoden, die in Tierversuchen angewendet werden“. Dies ist vornehmlich klarstellender Natur und geht nicht über das hinaus, was schon bisher unter dem Kriterium der Unerlässlichkeit darzulegen war. Dass die Genehmigung eines Versuchsvorhabens erst „nach Prüfung durch die zuständige Behörde“ zu erteilen ist, ob die materiellen Genehmigungsvoraussetzungen vorliegen (so jetzt § 8 Abs. 1 Satz 2 TierSchG), ist ebenfalls nicht neu. Selbstverständlich prüft die Genehmigungsbehörde, das ist schließlich ihre Aufgabe. Wie weit sich Inhalt und Dichte der Prüfung erstrecken dürfen, ist damit aber nicht festgelegt, sondern folgt erst aus den konkreten Genehmigungsanforderungen, die ihrerseits verfassungskonform auszulegen sind.

Der Gesetzgeber hat Formulierungen in § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 TierSchG verändert. Vor der Novelle war zu prüfen, ob die wissenschaftsspezifischen Anforderungen an die Unerlässlichkeit „wissenschaftlich begründet dargelegt“ sind, was die Begrenzung auf eine bloße Darlegungspflicht schon sprachlich klar zum Ausdruck brachte. Künftig wird stattdessen zu prüfen sein, ob ein Tierversuch „aus wissenschaftlicher oder pädagogischer Sicht gerechtfertigt ist“. Das klingt nach einer Verschiebung der Rechtfertigungslasten, bedeutet aber richtigerweise in der Sache keine inhaltliche Änderung des Prüfungsprogramms. Mit der Reformulierung verfolgte schon die Gesetzesänderung keine inhaltlichen Ziele. Vielmehr wurde einfach nur der Wortlaut des umzusetzenden Art. 38 Abs. 1 der EU-Tierversuchsrichtlinie zur behördlichen Projektbeurteilung übernommen. Zu prüfen ist hiernach, ob das Projekt „aus wissenschaftlicher oder pädagogischer Sicht gerechtfertigt oder gesetzlich vorgeschrieben“ ist (Abs. 1 lit. a). Letzteres betrifft namentlich vorklinische Arzneimittelprüfungen. Auch der wissenschaftliche Nutzen ist zu bewerten (Abs. 2 lit. a).

Die einschlägige Richtlinienbestimmung, die ihrerseits im Lichte der höherrangigen europäischen Forschungsfreiheit (Art. 13 EU-Grundrechtecharta) auszulegen ist, bürdet den Forscherinnen und Forschern – wie bislang – insoweit nur die Last auf, ihre Versuche gegenüber der Genehmigungsbehörde zu rechtfertigen. Die Voraussetzungen sind daher auch allein von den antragstellenden Forscherinnen und Forschern im Genehmigungsantrag darzulegen (§ 31 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Versuchstierverordnung). Damit geht von vornherein keine Kompetenz der Behörde einher, eigene wissenschaftliche Bewertungen an die Stelle derjenigen der Antragstellenden zu setzen. Schon in der Richtlinie ist explizit nur die Rede von „überprüfen“. Deutlicher wird dies in anderen – gleichrangig verbindlichen – Sprachfassungen, in denen durchweg von „verifizieren“ die Rede ist (zum Beispiel englisch „verify“, französisch „vérifie“, italienisch „verifica“, spanisch „verificará“). Die Behörde hat also keine selbstständige Bewertung der wissenschaftlichen Projektbeurteilung vorzunehmen, sondern die in den Antragsunterlagen dargelegte Beurteilung nachzuvollziehen und die dortigen Angaben auf ihre Richtigkeit abzuklopfen. Die Behörde darf beispielsweise verifizieren, ob der Stand der Wissenschaft richtig wiedergegeben wurde, ob vorhandene Studien, die potenziell nutzbare Daten generiert haben, übersehen wurden oder ob dem Antragsteller sachlich falsche Angaben (zum Beispiel Rechenfehler) unterlaufen sind. Das ist letztlich eine Evidenzkontrolle.

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Dass die Prüfung „mit einer der Art des jeweiligen Projekts angemessenen Detailliertheit zu erfolgen hat“ (so Art. 38 Abs. 1 der Richtlinie und nunmehr wortlautgleich § 8 Abs. 1 Satz 3 TierSchG), ist letztlich selbstverständlich. Die Genehmigungsbehörde hat hierbei auf verfügbares Fachwissen zurückzugreifen, was Art. 38 Abs. 3 EU-Tierversuchsrichtlinie klarstellt. Wie dies erfolgt, legt die Richtlinie nicht fest, weshalb die konkrete Ausgestaltung der Tatsachenaufklärung letztlich in der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten verbleibt, die die Richtlinie umzusetzen haben. Die Umsetzung ist wiederum verfassungsrechtlich am Grundrecht der Forschungsfreiheit zu messen. Genehmigungsentscheidungen dürfen nur aufgrund hinreichenden Sachverstands getroffen werden, um die vorgelegten Antragsunterlagen überhaupt nachzuvollziehen.

In der Verwaltungspraxis sind solche Selbstverständlichkeiten leider gerade nicht selbstverständlich. Auch eine in der Regel mit komplexen wissenschaftlichen Bewertungen überforderte Behörde darf sich nicht – zumal nicht zu Lasten der Forscherinnen und Forscher – aus ihrer Aufgabe davonstehlen, auf rationaler Grundlage zu entscheiden. Insoweit gilt im deutschen Tierversuchsrecht ohnehin die allgemeine behördliche Pflicht, den entscheidungsrelevanten Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären (§ 24 des jeweiligen Landes-Verwaltungsverfahrensgesetzes) und hierzu geeignete Erkenntnisquellen wie Beweismittel heranzuziehen.

Auch dies bedeutet nun wiederum nicht, dass sich die Behörde im Verwaltungsverfahren mittels Sachverständigengutachten an die Stelle der Forscherinnen und Forscher setzen dürfte und wissenschaftliche Relevanzfragen selbst zu beurteilen hätte. Dem steht zum einen die Forschungsfreiheit entgegen. Zum anderen sind rechtliche Verwaltungsverfahren dafür epistemisch von vornherein ungeeignet. Verfahren können nicht die Erkenntnisprozesse einer freien Wissenschaft ersetzen, die auf sehr spezifischer Expertise beruhen, notwendigerweise pluralistisch, global vernetzt, ergebnisoffen und fortwährender Überprüfung unterworfen sind sowie fachliche Instrumente der Qualitätssicherung (wie zum Beispiel Peer Review) kennen.

Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in einer Grundsatzentscheidung (in Bezug auf Gerichte) klargestellt, dass Verfahren nicht in der Lage seien, „fachwissenschaftliche Erkenntnislücken selbstständig zu schließen, und auch nicht verpflichtet, über Ermittlungen im Rahmen des Stands der Wissenschaft hinaus Forschungsaufträge zu erteilen“ (Beschluss vom 23. Oktober 2018 – 1 BvR 2523/13, 595/14, BVerfGE 149, 407, 414). Bei komplexen wissenschaftlich-fachlichen Bewertungen wird die Rationalität von Verwaltungsverfahren also gerade dadurch gewahrt, dass sich die Genehmigungsbehörde ihre begrenzte Fachkompetenz bewusst macht und ihrer Verantwortung für den wissenschaftlichen Erkenntnisprozess wie für den Tierschutz dadurch gerecht wird, sich mit eigenen wissenschaftlichen Bewertungen zurückzuhalten. Das verfügbare (nicht erst anlässlich eines Genehmigungsfalles zu generierende) Fachwissen ist ein Hilfsmittel, diese Aufgabe mit der gebotenen Vorsicht wissenschaftsadäquat zu erfüllen. Die Behörde muss sich dasjenige Wissen beschaffen, das sie benötigt, um verantwortungsvoll die Plausibilität der Antragsunterlagen überprüfen (verifizieren) zu können. Nicht mehr und nicht weniger.

Auch externen Behördengutachten kommt nicht die Aufgabe zu, über politisch umstrittene Tierversuche faktisch zu entscheiden beziehungsweise einer Entscheidung vorzugreifen, zumal auf der Grundlage eigener wissenschaftlicher Wertungen, die möglicherweise mit denen der Antragstellenden (um Richtigkeitsansprüche, Reputation, Ressourcen oder Publikationserfolge) konkurrieren. Nach gefestigter Rechtsprechung dienen Sachverständigengutachten allein dazu, den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis und Diskussion in einer Fachgemeinschaft zu vermitteln, damit die auftraggebende Behörde eine eigene Beurteilung am Maßstab des Rechts treffen kann.

Ist der Erkenntnisstand in der Wissenschaft ungesichert oder umstritten, ist es gemessen an den Genehmigungsanforderungen ausreichend, wenn antragstellende Forscherinnen und Forscher die Plausibilität ihres Forschungsansatzes sorgfältig dargelegt haben und ihnen hierbei nicht offenkundig Fehlbeurteilungen unterlaufen sind. Beispielsweise wird es hinsichtlich der Genauigkeit und Verlässlichkeit bestimmter Methoden im Vergleich zueinander häufig Kontroversen geben. Zellkulturen können nicht die Komplexität eines ausdifferenzierten Organismus abbilden, die Leistungsfähigkeit computergestützter Simulationen ist immer noch sehr begrenzt (erst in jüngster Zeit werden zum Beispiel KI-unterstützte Proteinfaltungsprognosen langsam besser als im Nebel stochernde menschliche Intuition).

Probabilistische Aussagen zur Übertragbarkeit von Forschungsergebnissen auf den menschlichen Organismus werden aufgrund der Komplexität biomolekularer Wechselwirkungen immer unsicher bleiben. Und Grundlagenforschung lebt auch davon, nur einen wissenschaftsinhärenten Erkenntniszielhorizont formulieren zu können, dessen methodische Bedürfnisse nicht an vorhandenem Anwendungswissen zu messen sind. Jeweils kann die Behörde nur überprüfen, ob das Erkenntnisinteresse der Antragstellenden und die Methodenwahl plausibel, also nicht evident vergleichbar leistungsstarke Alternativmethoden verfügbar sind.

Umgekehrt gehört es zu einer sorgfältigen Darlegung, etwaige Streitigkeiten oder Bewertungsunsicherheiten offenzulegen. Einseitige Darstellungen, die verfügbare Quellen oder Gegenpositionen systematisch ausblenden, indizieren Unwissenschaftlichkeit (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 11. Januar 1994 – 1 BvR 434/87, BVerfGE 90, 1, 13), was auch die Behörde zum Anlass nehmen kann, einen Antrag abzulehnen. Letztlich bleibt also auch nach der Gesetzesänderung im Wesentlichen alles beim Alten.

Der Vorrang der Forscherinnen und Forscher, die wissenschaftlichen Grundlagen und Ziele in erster Linie selbst zu beurteilen, rationalisiert das Genehmigungsverfahren, das so vor einer kognitiven Überforderung geschützt wird. Zugleich wird die Forschung von den Unbilden der politischen Willensbildung abgeschirmt, die gerade in hochkomplexen Fragen strukturell zur Selbstüberschätzung neigt. Die bescheidene Perspektive des politischen Raumes auf voraussetzungsvolle Wissenschaft ist meist kenntnisabstinent, aber sendungsbewusst.

Welche bizarren Auswüchse dies haben kann, verdeutlicht ein in Passagen irrlichternder Dringlichkeitsantrag der Regierungsfraktionen der Bremer Bürgerschaft „Primatenversuche an der Universität Bremen neu bewerten“ vom November 2021 (Drucksache 20/1162). Dort ist etwa die Rede von einem „Anbohren von einzelnen Nervenzellen am lebenden Tier“. Magnetresonanztomographie stellt man sich fantasievoll als bildgebendes Verfahren vor, bei dem „Elektroden lediglich äußerlich angebracht werden“. Wenn solche kruden Falschbehauptungen und Verdrehungen von Tatsachen durch ein staatliches Organ als demokratischer Debattenbeitrag verharmlost werden, muss man sich über Querdenker und Aluhüte nicht mehr wundern.

Tierversuche sind gerade für die Grundlagenforschung unverzichtbar. Die politische Öffentlichkeit richtet ihren Blick gerne auf die angewandte Forschung, deren Erträge sich leicht popularisieren lassen. Derzeit ist dies vor allem die Arzneimittelforschung. Wie rasant doch Impfstoffe entwickelt wurden! Vielleicht wird auch noch ein antivirales Medikament im eigenen Wahlkreis produziert? Beeindruckende Forschungsergebnisse fußen indes auf teils jahrzehntelanger, mühevoller, oft unspektakulärer und kleinteiliger Grundlagenforschung, deren nicht vorhersehbarer Wert für die Biomedizin öffentlich oft unverstanden bleibt und die jenseits überschaubarer Fachkreise kaum Aufmerksamkeit genießt. Ohne beharrliche – entscheidend auch tierexperimentelle – Grundlagenforschung mit mRNA in den späten 1980er-Jahren gäbe es heute keine RNA-Impfstoffe.

Ein wissenschaftsadäquates Tierversuchsrecht, das den ideologischen Impact abfedert und autonome Forschung nicht unangemessen behindert, wäre daher im vitalen Eigeninteresse einer demokratischen Gesellschaft, die hierdurch zugleich ihre wissenschaftlich-technische Souveränität wahrt.



Zum Autor

Klaus Ferdinand Gärditz ist Rechtswissenschaftler und Lehrstuhlinhaber an der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bonn.